产业用地紧张，“闯将”佛山这样破解“成长的烦恼”

改革开放以来，佛山工业“村村点火、户户冒烟”，遍地开花的村镇工业园，曾为这个先发地区注入强劲发展动力。

然而，佛山的国土面积仅约3800平方公里，相当于苏州的44%、宁波的39%和天津的32%，地少人多，导致产业用地紧张，空间逐渐成佛山“成长的烦恼”。

“重塑”空间，迫在眉睫。

放眼珠三角，不少城市都遇到过用地保障难题。工业不连片、供地不保障等状况过去长期是“难啃的硬骨头”，但最近两年在推出一系列措施后有了非常大的改变。前不久，广东提出要形成以“亩均论英雄”的园区发展政策体系。在这场轰轰烈烈的改革开启之前，珠三角多地已先行先试，“闯将”佛山就是探路者之一。

今年，佛山启动实施工业用地“亩均论英雄”改革，加强对亩均增加值、亩均税收、亩均投资等指标管理考核，佛山正以超常规的力度，在以空间再造引领产业集群发展等方面闯出新路。

打通行政区域边界重塑产业空间

土地资源碎片化是珠三角城市面临的共性问题。

与珠三角众多城市一样，佛山土地碎片化、利用效率低的问题也随之凸显。特别是佛山的国土面积仅约3800平方公里，仅相当于苏州的44%、宁波的39%和天津的32%，地少人多，导致产业用地紧张。加上跨行政区域之间难以协同，导致发展边界很难打通，也影响了土地连片开发利用。

“重塑”空间，迫在眉睫。近年来，佛山坚持全市发展一张图、一盘棋，加大发展规划、空间规划、产业规划市级统筹力度。尤其是2021年以来，佛山提出重构优化产业空间发展格局，形成“中部强核、东西两带、南北两圈”高效联动产业格局。佛北战新产业园和“双十园区”（十大创新引领型特色制造业园区、十大现代服务业产业集聚区）先后应运而生。

细心留意就会发现，以功能区为引领的发展思路蕴藏其中。从行政地理走向功能地理，佛山园区再造迈出关键一步。

佛山近年来大刀阔斧重塑产业空间，通过高标准建设佛北战新产业园和“双十园区”，不断提高土地利用效率和经济密度。

以佛北战新产业园为例：

◎其总规划面积487平方公里，打破行政边界；

◎横跨南海、三水两区9个镇街，土地资源在更大范围内进行充分整合，也打开了更大的想象空间；

◎该产业园还被纳入省大型产业集聚区，努力建设成为粤港澳大湾区广佛极点建设和广佛同城化的重要载体。

作为“双十园区”之一的佛山市新能源汽车产业园，也是空间跨界融合的典型例子。该园区横跨三水、南海两个区，包括狮山、里水、丹灶、乐平、芦苞、大塘6个镇，摒弃了过去区镇以行政区划“画地为牢”的做法，变“单兵作战”为“联合出击”。

如今，佛北战新产业园和“双十园区”已落地多个百亿级项目，成为企业布局佛山的重中之重。

高效的招商引资和项目建设速度一再刷新纪录，让人难以想象就在几年前，“无地可用”的尴尬还深深困扰着这座制造业大市。

改变始于这座城市的一场“大闯关”行动。以壮士断腕的决心，直面问题、直击痛点，佛山2021年8月提出，以“四大决心”促“四大改变”，即决心改变工业不连片、供地不保障、产业不高端、招商不给力的状况。

大刀阔斧地改，也改出了新天地。

◎2022年，佛山工业用地出让面积达到1.45万亩，创下佛山有该项统计数据以来最高纪录，在广东全省排名第一。

◎今年，佛山还加快土地整理、出让，将力争工业用地出让达1.5万亩，且大部分实现“拿地即开工”。

工业集中度、产业集聚度纳入考核范围

“这一片工地，明年就要脱胎换骨。”站在佛北战新产业园三水指挥部办公点门前，三水工业园区管委会主任黎堃向不远处的项目工地眺望。这里是云东海生物医药产业园，佛北战新产业园的核心起步区，工地上林立的吊机，见证着这个园区从无到有。

作为粤港澳大湾区内唯一超万亩的生物医药产业园，云东海生物医药产业园虽然启建才短短一年，但已现雏形。其首个进驻的百亿产业项目——广东医谷·云东海生命科学园已完成主体工程建设，相距不远的云东海生物医药产业园科创中心项目多栋建筑载体已悉数封顶。除此之外，该园区还储备了上百个项目，生物医药产业蓄势待发。

园区建设火热升腾的背后，是佛山不断优化布局产业空间。与之相配套的一套“组合拳”，显示“佛山功夫”的力道。

为构建“中部强核、东西两带、南北两圈”高效联动产业格局，佛山重新划定红线，把工业用地规模由350平方公里增加到了450平方公里；从市级一竿子捅到底的“一园一策”管理机制，让佛山战新产业园和“双十园区”建设获得了前所未有的系统支撑；对批而未供和闲置土地的加快处置，推动低效工业用地腾挪集聚，为优质项目腾出了新空间。

如今，一场更具魄力的改革已然开启。

今年，佛山启动工业用地“亩均论英雄”改革，完善差异化、倒逼式政策体系，并有序推进“工业上楼”、规范建设标准，推动园区提高容积率和投资开发强度。此外，还加强工业用地效率监测，建立产业评价机制，加强对产业类型、投资强度、税收强度等准入指标评审，并将工业集中度、产业集聚度纳入考核范围。

这一系列举措的目的只有一个，就是进一步提高经济密度。

“亩均论英雄”，对佛山这样的珠三角城市来说，必须向存量要增量。村级工业园是佛山产业空间提质增效的主战场，里面藏有全市最大比例的工业用地存量，面积占比达80%。

为高效利用土地，佛山还推行园区新型供地模式，逐步落实新增工业用地“标准地”供应。同时还规定，除不适宜上楼的产业外，新改造工业园区、新供工业用地的容积率一般不低于2.0、不大于4.0，力争到2030年园区内规上工业亩均产值达到750万元。

新空间带来新项目，新集聚催生新集群。同为“双十园区”之一的佛山水都饮料食品产业园，得益于土地有效保障，成功吸引了嘉士伯、健力宝、可口可乐、百威等150家国内外企业进驻，产业集聚能力显著增强，年工业总产值跃升到520亿元。

这并非孤例。从全市来看，成效已经显现。

◎今年1—4月，佛山共签约引进1亿元或1000万美元以上项目150个；

◎签约投资总额1631.58亿元，同比增长52.53%，其中，很大一部分项目属于战略性新兴产业。

要优化制造业当家的空间载体、提高土地利用效率，难点之一在于工业用地的连片整备。

为此，佛山积极探路。今年3月，佛山市委、市政府发布《关于高质量推进制造业当家的行动方案》，重点聚焦产业空间问题。“划定工业用地保护红线”“推进工业园区改造升级”“推动土地节约集约利用”均作为单独一节被突出强调。

佛山提出，以“工改工”为主加快推进老旧低效工业园升级改造，确保一个区范围内“工改工”比例不低于70%。对不具备新上工业项目的老旧园区，或因复耕复垦、配建公共设施等占用工业用地，采取用地置换等方式，引导工业用地向园区集中，确保工业用地总规模不减少。

与此同时，另一项新的探索在佛山悄然开启。

前不久，佛山市自然资源局对《佛山市“三旧”改造专项规划（2021—2035年）》进行批前公示。其中，把位于工业集聚发展地区范围内，涉及佛北战新产业园、十大创新引领型特色制造业园区等重点制造业平台，且具备“工改工”和新增工业用地连片整备可行性的区域划入工业连片整备单元，同时提出了多项政策支撑。

佛山首次提出，“支持采取政府做地模式推进连片改造，由政府指定做地主体统筹片区的连片改造提升”。此外，还鼓励探索片区“做地”，重点统筹改造片区内可由市、区人民政府直接选取国有独资企业作为做地主体，该做地主体统筹编制片区统筹方案，并统筹推进片区范围内的“三旧”改造项目和新增建设用地做地项目。这也意味着，佛山将不再只依靠传统征地方式来推进空间“再造”。

从全国来看，佛山并非首个提出“政府做地模式”的城市。上海、杭州等地已有不少探索，而相邻的广州近期刚发布《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》，越秀集团、广州建筑、广州地铁等全资国企被认定为做地主体。

无论是对于佛山，还是整个珠三角，一个关于土地强整备、精利用的强烈信号已释放：旧的产业思维和模式正在进一步打破，新的探索已经在路上。

文/南方+记者何帆燕 周欢

(编辑：欧肖钰)